國發(fā)[2010]19號、財預[2010]412號文的解讀

2010年6月10日，國務院發(fā)布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），提出了對地方投融資平臺進行清理、規(guī)范的要求。8月19日，國家財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會共同下發(fā)《關于貫徹<國務院加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預[2010]412號），對19號文相關事項進行了進一步的說明。目前，全國各地方投融資平臺正在全面開展清理、規(guī)范工作。
（一）國發(fā)〔2010〕19號文摘要
“地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體?！?br> “納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。”
“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。”
“對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作?！?br> “銀行業(yè)金融機構(gòu)要落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應項目，并嚴格執(zhí)行國家有關項目資本金的規(guī)定?！? “除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保?！?br> （二）財預[2010]412號文摘要
“清理核實的債務是指截至2010年6月30日，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。
“融資平臺公司債務經(jīng)清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；融資平臺公司因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務。
“‘融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務’，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務舉借，根據(jù)協(xié)議約定、項目性質(zhì)或相關政策規(guī)定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入、預算外收入等財政性資金的債務。上述財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權出讓收入、因承擔政府公益性項目建設獲得的土地使用權出讓收入返還、車輛通行費等專項收費收入?！? “‘在建項目’是指截至2010年6月30日，經(jīng)相關投資主管部門依照有關規(guī)定完成審批、核準或備案手續(xù)，并已開工建設的項目?！?br> （三）對19號、412號文的解讀
1、文件出臺的背景
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長?？傮w看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎設施建設資金不足的情況下，通過地方政府融資平臺公司，把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展、特別是在加強基礎設施建設方面發(fā)揮了一定的積極作用；尤其是在應對國際金融危機沖擊、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的過程中，融資平臺公司發(fā)揮了重要作用。
但與此同時，也出現(xiàn)了一些需要關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規(guī)模增長過快，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。
2、主要內(nèi)容及措施
（1）抓緊清理，原則是分類管理、區(qū)別對待：公益性項目，無現(xiàn)金流入，依靠財政性資金償還的項目；公益性項目，但有 現(xiàn)金收入，主要依靠自身現(xiàn)金流償還的項目；非公益性項目。
（2）對融資平臺公司進行集體規(guī)范：一是只承擔公益性項目，全部依靠財政性資金還款的公司予以撤消；二是對承擔公益性項目建設，同時負責建設運營管理的公司，剝離融資業(yè)務；三是承擔經(jīng)營性項目的投融資平臺要規(guī)范行為，采用商業(yè)化運作的方式。
（3）加強銀行的信貸行為管理：凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。
（4）堅決制止違規(guī)擔保：地方政府及所屬部門、事業(yè)單位，不得為融資平臺公司提供擔保。
（5）確保組織領導，確保政策落實。
3、通知下發(fā)的目的及影響
國發(fā)〔2010〕19號文出臺主要目的是加強對地方政府融資平臺公司的管理，有效防范系統(tǒng)性財政、金融、社會風險的爆發(fā)，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。
從近期來看，國發(fā)〔2010〕19號文對全國地方投融資平臺當下的投融資工作將產(chǎn)生嚴重影響，融資受挫、資金鏈斷裂，可能導致工程建設的停滯及企業(yè)金融、信用風險的提前爆發(fā)。
從中長期來看，文件的出臺是地方投融資平臺化解風險、減輕壓力、丟掉包袱的機遇，是實現(xiàn)融資平臺公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機遇。